2005年6月21日在荆门市第六届人民代表大会常务委员会第16次会议上
荆门市审计局局长 刘永庆
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会报告2004年度市级预算执行和其他财政财务收支的审计工作情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《荆门市市级预算执行和其他财政财务收支审计监督办法》的规定，市审计局对2004年度市级预算执行及其他财政财务收支情况进行了审计和审计调查。今年的预算执行审计紧紧围绕财政体制改革，推进依法理财，规范预算管理，维护群众利益，促进提高财政资金使用效益开展工作。主要审计了财政部门具体组织市级预算执行、市地方税务局税收征管、专项资金管理使用情况等方面情况。
一、2004年市级预算执行和其他财政财务收支审计情况
2004年，在市委的正确领导下，在市人大的监督下，市直各部门单位坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻执行党的十六大和十六届三中、四中全会精神和“兴工富市”战略，树立科学发展观，积极构建和谐社会，继续推进部门预算和收支两条线管理改革，大力推进依法理财，狠抓增收节支和加强内部管理，预算和财务管理水平不断提高。2004年市级财政收入39981万元，比上年增长18.5%，财政支出保证了重点支出和社会保障等资金的需要。同时，市政府及其有关部门针对2003年市级财政预算执行审计反映的问题，进行了认真研究，制定了相应的措施积极整改，整改情况已于去年底书面向市人大常委会进行了报告。
2004年度市级财政资金来源合计65297万元。其中：地方财政收入39981万元，税收返还16073万元，结算补助1596万元，增加工资转移支付补助5116万元，省体制调整后基数返还补助1435万元，调入资金1096万元。资金运用合计65291万元，其中：本级财政支出48009万元，上解支出10156万元，补助支出7126万元。2004年收支相抵结余6万元。
总的来讲，2004年预算执行和其他财政财务收支情况是比较好的。但仍存在一些不容忽视的问题。
（一）市级预算管理中存在的问题
通过对预算执行情况的审计，财政改革还有待进一步深化，主要有：
1、项目支出预算编制滞后。市财政局汇总编制预算时，未能将预算资金落实到单位和具体项目，而是待人大批准预算后，财政部门才会同市发展改革委员会、项目资金主管单位共同细化，然后报政府审核，再将预算批复到各项目执行单位，由于细化时间长，批复滞后，影响了资金管理拨付使用。
2、预算资金未完全纳入预算管理。市人防办、市残疾人联合会、市房管局三部门行政性收费、公房出租租金收入等财政性资金1163万元未纳入预算管理。其中市人防办收取的防空地下室易地建设费收入642万元、市残疾人联合会收取的残疾人就业保障金收入164万元仍存放在预算外资金管理局专户储存。市房管局将公房出租租金收入126万元，房屋产权登记费127万元，出售公房收入104万元纳入了国库收付中心管理，而未纳入预算管理。
3、国库集中收付制度不够完善。未实行零余额账户管理，市直各部门年末结存资金过多，导致大量资金沉淀在单位基本账户。纳入国库集中收付中心管理的201个预算单位，2004年末财政拨付的预算内外资金结存在各部门单位账户上的达到5751万元，不利于政府资金的集中调度。其中有些是财政拨付不及时结存的，有些是多年累积结余下来的，也有些是预算编制不严格、管理不规范造成的。此外，政府融资资金未纳入国库集中收付中心管理，游离于财政监督之外。
4、地方教育发展费未按规定上缴。2004年2月16日，东宝区地税局将收取的地方教育发展费53万元，直接从本局地方教育发展费专户转至东宝区教育局，然后又将其中的33万元转至区地税局经费户上。
（二）部门预算执行中存在的问题
通过对市环保局、市房产局、市科技局、市人口计划生育委员会等10个市直部门单位2004年度预算执行情况的审计，发现存在的问题主要是：
1、部门预算约束力不强。市环保局2004年度人员及公用经费支出预算为410万元，环保专项支出预算为224万元，全年实际支出943万元，超预算支出309万元，人均经费支出5.9万元，超过了财政部门核定的标准。2001年至2004年，省环保局返还用于环境监理、监测设备的购置和更新改造的专款492万元，有250万元用于经费支出。其中2004年市环保局用于绿叶宾馆装修和购置橱具、卧具等支出49万元。另一方面，银行帐户设置也不规范，9个银行账户未纳入国库集中收付中心统一管理。此外，下属单位市环境科研所 2004年度预算外收入105万元，实际纳入财政专户管理51万元，其余预算外收入54万元，直接用于经费支出。2004年发放福利和奖金10.11万元。
2、支出控制不严。市汉江河道堤防管理处每年经费赤字，在专项资金不足的情况下，挪用堤防维护费18万元等新建“俱乐部”，经营餐饮业服务。截止2004年底，账面反映亏损20万元。此外，该处沙洋汉江干堤管理总段将国有资产收益房屋租金收入4.3万元，置于账外，作为“小金库”，用于招待费支出。
市市场开发服务中心2004年以稽查补助、车费补助等名义擅自为正式人员发放补贴17.4万元，人均0.76万元；招待费支出总额16万元，占全年公务费支出总额的35.57%。此外，在代收有关税费时，又收取已明令取消的肉品市场稽查费8.7万元，用于弥补经费不足。
审计还发现市第一人民医院血液科公款私存，将2002年至2004年患者的购血款和检验费收入20万元，以个人名义存于商业银行，其中用于血液科医务人员发奖金14万元。
3、处置国有资产不规范。审计发现部分单位处置国有资产没有经过审批，没有经过评估，没有挂牌交易，没有将处置国有资产收益纳入预算管理。如市房地产管理局处置的24套国有公房就没有按正常程序进行。
（三）专项资金管理和使用中存在的问题
根据市政府安排，市审计局与市财政局联合对市直部门单位预算安排的100万元以上的专项资金截止2004年底的使用情况进行了审计调查，其主要问题表现在三个方面：
一是挤占挪用，改变资金用途。部门单位挤占挪用和改变资金用途160.97万元。如企业技改项目贴息39万元，用于10个部门单位工作经费。支农专项资金10万元用于非农业的部门单位支出。市计生委在计生专项资金中列支机关费用5.25万元。
二是专项资金调度不及时，影响了使用效益。财政部门没有严格按年初预算安排及时拨付专项资金。2004年实际安排拨付11456.75万元，欠拨资金1508.25万元，占当年预算的11. 63%。如企业技改项目贴息，预算100万元，实际拨付57万元，欠拨资金43万元，占当年预算安排的43%。其中预算9个项目60万元，实际拨付5个项目20万元，仅占当年预算的33.33%。
三是使用分散，财力不集中。2004年度市级预算安排100万元以上的专项资金12965万元，涉及单位项目186个。如支农资金预算为360万元，安排了57个单位项目，平均每个单位项目6.3万元，其中安排资金在10万元以下的单位项目47个，资金总额189.9万元，分别占整个单位项目和资金总额的82.45%、52.75%。
（四）投资建设工程项目管理制约机制缺失
我市投融资建设项目每年达数亿元，对促进社会经济发展起了重要的作用。但投资管理方面还存在监管不到位，工程决算“水分”大，资金流失的问题。市审计局近三年来，组织审计了44个工程项目、4.5亿元投资资金的决算，审减投资额4490万元。平均审减率达10%，最高达30%。
主要是工程项目建设单位以及招投标管理机构、监理单位、造价咨询中介机构把关不严。其中，东宝区交通局办公楼签订的工程合同，将本属三类工程的项目，按二类工程取费，提高了工程造价；甲乙双方现场管理人员共同签定的“工程联系单”材料报价普遍高于市场价格；工程计量不实，多计工程量。其他附属工程现场记录和审计核实结果均存在较大差异。东宝区计划发展局批复该项目计划总投资150万元，合同总价款为150万元，工程完工乙方报价308万元。市地震台新建的监测台工程项目，决算报价103.3万元，中介造价咨询机构审核出具报告称其造价为97.7万元，后经审计局复审，又审减投资29.2万元(资金未付出)，再次挤出水分29.9%。钟祥市白土地庙泵站工程未采购招投标中标的低价设备，而高于33万元采购设备；审计还查明土建工程项目高估冒算119万元；输变电工程项目决算224万元，审计核实为199万元，审计减少投资25万元。其土建工程项目于2003年8月竣工，业主于同月底已支付除质保金以外的全部工程款项，经审计超付出工程价款32万元。此外，一些建设项目竣工后，施工单位资料整理迟缓，办理决算不及时。
二、问题的整改落实情况
市政府对审计查明的问题高度重视，6月8日，专门召开了市长办公会，在认真听取了审计情况汇报后，召集市相关部门主要负责人就审计的问题进行专题研究，并针对相关问题提出了整改措施，要求各部门牢固树立过紧日子的思想，切实加强部门内部和下属单位的管理。一是强化预算管理。推行零基预算和部门账户零余额管理。按照“一要吃饭，二要建设”的原则和财力分别编制部门经费和专项资金预算。凡是涉及部门预算调整的，都要按程序报告、批准。对于挤占挪用专项资金的要追究责任，防止政府内控系统不完善，行政监管不力造成预算不符合实际的问题，确保有限财力用于荆门的事业发展上，用于公共财政上。二是强化行政监管。一方面对于年年审计年年出现的问题，审计部门要组织专班进行综合分析，会同有关部门拿出具体办法，从制度上、机制上进行规范，防止一些问题成为习惯性和痼疾。另一方面实行国有资产使用权、处置权、监督权分离。对于处置不规范的问题，国资委、财政和审计部门要进行全面清理整顿，部门擅自处置国有资产的要严肃追究责任，严格处置程序，实行市场化运作，防止打折出售，造成国有资产流失。三是强化依法理财责任。组织召开市直部门“一把手”会议，通报今年审计查明的问题，并就预算管理和财政违法行为处罚处分条例进行专题培训，强化预算管理意识，提高依法理财的自觉性。
审计结束后，市审计局就违反财政财务法规的问题，多次与各部门协商沟通，分别依法下达了处理处罚决定，要求有关单位予以纠正。对于严重违反财经纪律的问题，已按有关规定移交纪检监察部门立案查处。并将组织专班结合市人大常委会的审议意见和市政府整改要求，切实加强跟踪督办，向市人大常委会专题报告。此外，针对投资管理领域的问题，年初审计、监察、财政三家已联合发文进行了规范。
有关部门对此也高度重视，在市长办公会上，部门的主要负责人剖析了原因，反思了问题，作出了整改承诺。之后，分别向审计部门提交了整改报告。市财政局已就深化预算管理体制改革有关问题起草具体的实施办法。市环保局对直属单位的银行账户进行了清理归并，取消了6个银行账户；市场办已停收每头3元的肉品稽查费，取消了一切不符合规定的福利补贴，明确了比上年下降30%的招待费控管目标，加强了招待费管理；市一医已将血液科账外资金纳入医院财务科集中统一管理，制定了新的管理办法，病人用血费用由住院收费室统一收取。市房产局、计生委等部门针对自身问题，组织召开了党组会议，修订了财务管理制度，落实了相关责任，加强了内部控制。
三、加强预算管理的建议
深化财政管理体制改革，完善预算管理体系。一方面完善部门预算改革，实行零基预算，提高预算编审质量，增强部门预算的约束力。要严格执行市人大常委会《关于市级预算审查监督的办法》的规定，及时将市人大代会批准的预算按正常经费和专项经费分预算科目和项目一次批复到各部门。要把上年结余的资金、未纳入预算的资金全额纳入部门预算编制。另一方面严格部门预算调整审批制度。同时，在现有的改革框架下，改进政府采购预算编制，完善政府采购制度，科学制定政府采购目录和标准，扩大政府采购项目和规模，改进政府采购工作程序，提高效益和效率；完善社会保障预算，对五个基金收支要编制年度收支预算，上级补助和本级预算安排的社会保障专项资金支出预算要编制到具体单位和具体项目；加强政府债务和政府担保融资资金的管理，试编政府债务预算，将债务资金和政府担保融资资金纳入财政管理；深化国库集中收付改革，实行零余额账户管理，进一步规范操作办法和操作程序，提高支付率和服务质量；推进收支两条线改革，落实收支分离管理，完善收缴分离、罚缴分离管理；加强财政转移支付资金管理，切实用好中央和省下拨的专项资金，保障人民群众的合法利益。
严格专项资金管理，提高资金使用效益。本着实事求是、尊重现实、利于监督的原则，按照同等部门预算标准，科学地核定一定比例作为管理部门经费预算，逐步解决部门经费、专项资金预算混户管理问题，实现专项资金分项目预算和专人专账专户管理。编制项目预算要“打捆”财力，有针对性地解决人民群众关注的重大问题，充分发挥有限财力的使用效益，杜绝人大依法批准预算，部门执行预算走样现象发生。同时，严格专项资金拨付审批制度、推行项目支出代建制度、实行专项资金年末账户零余额管理制度。每年末要对当年安排的专项资金管理使用情况进行检查，督促专项资金使用部门和单位按财政预算和用款计划及时拨付使用资金；对无计划、无具体项目的资金和各单位项目结余资金收缴财政管理，纳入下年财政预算，统一安排使用。监察、财政、审计部门要依法履行监督职能，加大监督力度，切实做到事前、事中、事后全程跟踪，加大专项资金管理使用问题责任追究力度，防止专项资金使用单位挤占挪用现象发生。
深化国有资产管理体制改革。实行国有资本经营预算制度，完善国有资本收益和国有资产授权经营管理制度，编制国有资产经营收支预算，国有资产收益纳入财政预算管理；建立健全国有资产监管机制，对经营性、非经营性、公益性和资源性国有资产实施分类管理，实现国有资产的保值增值。制定和完善国有资产产权交易办法，规范国有资产产权转让市场和行为，国有资产处置实行公开拍卖和挂牌转让。建立健全国有资产经营管理的激励约束机制，完善国有企业负责人经营业绩考核体系。
建立政府投融资建设项目的监管机制。现阶段工程项目监管机制缺失，“逢建必超”（超计划、超概预算）、“逢审必减”（减少投资额、减少决算额），资金拨付不严格，合同签订不严肃。因此，应建立有效地监管机制。凡是国有资金投资和融资建设的基本建设项目和技术改造项目，立项后应对其资金使用过程进行全方位监督；建立投资项目建设监管办法，全面推行工程决算必审制度。凡是政府投融资建设项目，建设单位应在发包合同中约定接受审计监督的条款，防止个别部门单位和承建商利用合同回避审计监督，造成国有资产流失。凡投资额在100万元以上的项目，必须经过审计或中介机构审核，并由审计机关确认决算额，再办理工程决算。未经审计的项目，建设单位（或财政）应该预留一定比例的投资资金，待审计确认其决算后进行结算。建立工程项目决算公告制度，所有工程项目，必须向社会公告具体建设完工投资额，接受社会监督；相关的投资监督管理机构（招投标办公室、工程监理机构和业主），应按照法定的职责和程序，切实加强监督和管理。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，在市委的正确领导和市人大常委会的监督下，经过几年的预算执行审计，我市的财政管理体制已取得了初步成效和阶段性成果，依法理财观念不断提高，违纪违规的问题明显减少。今后，我们将突出财政资金效益审计，加强转移支付资金、政府投资融资建设项目、重点专项资金、重点部门的审计监督，实现财务收支真实、合法性审计与效益审计并重，促进政府部门树立花钱的绩效观念，推进全市经济建设与社会公共事业持续、健康、快速发展。