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关于《荆门市建筑装饰装修管理条例(草案)》的说明

索 引 号: 01123621-1/2018-06267 分  类: 政策解读
发文日期: 2018年10月31日 发布机构: 市人大常委会办公室
文 号:

——2018年10月23日在荆门市第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议上 

荆门市住房和城乡建设委员会主任 陶然

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

  我受市人民政府委托,向市九届人大常委会第十五次会议作关于《荆门市建筑装饰装修管理条例(草案)》(以下简称条例草案)的说明。

  一、出台条例的必要性

  随着社会经济发展和人民群众生活水平的提高,建筑装饰装修行业得到快速发展,行业规模不断增加。据统计,我市建筑装饰装修行业年产值约为35亿元,装饰装修企业143家,从业人员约7万人。行业的发展,为公众营造了美丽、舒适的居住和活动空间,但是也产生了一些问题。

  表现在装饰装修行为方面,如乱搭乱建、破坏共用设备设施、侵占公共空间、私拆乱改等,严重危害公众安全和人民生命财产安全。

  表现在行业管理方面:一是政策法规缺位,规定不具体。原建设部于1995年出台《建筑装饰装修管理规定》(2004年废止),2002年颁布实施《住宅室内装饰装修管理办法》。除这两部规章之外,到目前为止尚无全国统一的专门规范建筑装饰装修管理的法律或行政法规。有关建筑装饰装修管理的法律规范仅在《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》中作了概括性规定,可操作性不强,不能满足当前装饰装修监督管理的需求。二是装饰装修行业发展快、市场广、工程工期短,监督管理困难。三是体制机制不协调,管理手段乏力,当前的管理模式不适应城市管理体制改革和推行综合执法的新形势。

  为了规范我市建筑装饰装修行业管理和装饰装修市场行为,确保装饰装修工程质量,切实保障公众安全,促进装饰装修市场健康发展,迫切需要出台地方性法规,为建筑装饰装修管理提供重要的制度保障。

  二、制定条例草案的过程

  该条例被列入2018年市人大常委会立法计划审议项目后,市住建委迅速制定工作计划,成立领导小组和起草工作专班,并聘请执业律师参与立法工作,于2018年1月启动建筑装饰装修管理立法调研和起草工作。4月8日,市政府法制办和市住建委组织召开建筑装饰装修管理立法调研座谈会,征求市直、各县(市、区)相关部门及行政管理相对人的意见建议,同时邀请市人大城环委、市人大常委会法工委给予立法指导。5月上旬,市人大常委会带领市人大城环委、市人大常委会法工委、市政府法制办、市住建委组成联合考察组赴南京、徐州两地考察学习。6月底,起草专班完成条例草案初稿。7月下旬,市政府法制办组织赴屈家岭、京山市进行调研。8月13日,在《荆门日报》全文登载条例草案,广泛征求社会公众意见。9月5日,市政府法制办组织召开专家论证会。根据各方面意见建议,起草专班对初稿进行修改完善,形成条例(送审稿)于9月16日报市政府。

  9月22日,市政府法制办再次征求市直有关部门的意见,对条例(送审稿)进行审查修改,形成条例草案。9月25日,市九届人民政府第42次常务会议审议通过了条例草案。

  10月17日,根据《中华人民共和国行政许可法》第19条和《中华人民共和国行政强制法》第14条的规定,市住建委受市人民政府委托,就条例草案设定行政许可、行政强制举行听证会,专门征求了部分市人大代表、市政协委员、法律专家、行业管理专家、市民代表、企业和行业代表等共16名代表的意见,并形成专题报告送市人民政府。

  三、条例草案主要内容及相关问题的说明

  条例草案的制定主要依据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》等有关法律、法规,参照了《住宅室内装饰装修管理办法》,借鉴了山东、南京、徐州、西安、贵阳等地的立法经验。条例草案仅针对装饰装修市场突出问题作出规定,内容较少,采用简洁性条文结构,按照立法目的依据、适用范围、职责分工、行为规范、管理制度、法律责任、术语解释、适用法律关系等条款排列,全文共39条。

  (一)关于明确政府责任和部门职责

  条例草案第三条明确了县级以上人民政府的责任。第四条明确市建设行政主管部门负责本市建筑装饰装修活动的监督管理;县(市、区)实行属地分区管理。依据相关的法律法规,第四条还明确了规划、房管、城市管理等部门在建筑装饰装修管理中的具体职责分工,原则规定了生态环境、市场监管、应急管理、行政审批等部门的相关协同管理职责。根据中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)中关于推进综合执法的要求,条例草案在明确建设行政主管部门、规划、房管等部门的具体职责时,未规定其实施行政处罚的职责。

  (二)关于资质资格管理

  由于建筑装饰装修工程专业性较强,为了保障工程质量和安全,加强对市场主体的资质和资格管理是十分必要的。根据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《湖北省建筑市场管理条例》等法律法规的规定,结合人社部2017年公布的国家职业资格目录,条例草案第七条对从事建筑装饰装修活动的相关单位、专业技术人员和技能人员设定了资质资格管理;针对一些危险性较大、专业性较强的特种作业,规定必须持证上岗。

  (三)关于公共建筑装饰装修与住宅室内装饰装修分类管理

  公共建筑装饰装修涉及到公共安全,一旦出现问题,则容易发生较大的质量安全事故和群体性事件。针对公共建筑装饰装修的特点,条例草案设定公共建筑装饰装修的行为规范为强制性规范,在第七条至第十条,以及第二十二条至第二十四条中,分别从资质管理、发包管理、合同管理、施工许可、室内环境检测、竣工验收和消防验收与备案等方面设定了相关管理制度,以规范工程建设的程序。

  住宅室内装饰装修涉及面广、需求多样。对此,条例草案设定了任意性规范。第九条第二款规定:“提倡住宅室内装饰装修人与装饰装修施工单位或者施工人员签订书面装饰装修工程施工合同。”双方在住宅装饰装修过程中的民事权利、义务关系(包括价款和质量)以合同的形式予以明确和约定。第三款规定,“市建设行政主管部门会同市市场监管部门制定住宅室内装饰装修工程施工合同示范文本,并向社会公布。”旨在应用示范文本引导和规范住宅室内装饰装修工程施工合同的签订。住宅室内装饰装修质量,可适用第十八条规定的装饰装修材料标准、第二十二条规定的室内环境检测、第二十五条规定的质量保修。

  住宅室内装饰装修有“放”有“服”还要“管”。条例草案第十一条规定了住宅室内装饰装修申报登记,第十三条规定了事前告知,构建由物业服务企业和社区居民委员会协同管理机制,从而实施有效监管。

  (四)关于禁止性行为规范

  建筑装饰装修活动中,由于一些单位和个人缺乏安全意识,一味追求个性化,导致在施工过程中乱搭乱建、私拆乱改等行为时有发生且屡禁不止,严重影响了建筑结构安全和相邻人的合法权益,由此引发邻里纠纷,造成不安全不稳定隐患。条例草案第二十条规定了在装饰装修活动中不得违反的禁止性行为规范。

  (五)关于信用管理

  条例草案第二十九条规定应加强建筑装饰装修行业社会信用体系建设,建立建筑装饰装修市场信用信息平台,实行建筑装饰装修设计、施工、监理、检测单位及人员、装饰装修人诚信管理制度,形成“守信激励和失信惩戒”的市场导向。由于信用体系建设涉及多系统的融合、多部门信息互通与共享,条例草案只预留了接口,未作具体规定。

  (六)关于施工许可

  条例草案第十条对工程投资额度30万元以上且建筑面积在300平方米以上的公共建筑装饰装修工程设定施工许可,非常必要。一是大型公共建筑装饰装修工程涉及公共安全,把符合条件的大型公共建筑如学校、医院、宾馆、酒店、超市、商场的装饰装修工程纳入管控,有利于保障工程质量和安全。二是现实生活中,大量民营投资的公共建筑装饰装修工程都没有申办过施工许可,国有投资的公共建筑装饰装修工程申办施工许可的数量也较少,2018年1至9月份仅申办了9起。未申办施工许可的大型公共建筑装饰装修工程未接受监管,存在大量安全风险和隐患。三是许可后信息实行共享,过程可以管控,资料可以查阅,源头可以追溯,有利于行业监管,有利于工程返修,有利于隐患排查。

  关于该行政许可实施后可能产生的影响,一是该行政许可是依据上位法关于施工许可的规定而设定,在设定办理条件方面,考虑到建筑装饰装修工程如严格按建筑施工许可条件办理,过程复杂、时间较长,与装饰装修工程周期短不相适应,因此最大限度地减少了办理条件,没有扩大政府的权力,也没有增加行政相对人的义务,对行政相对人的权益造成的影响较小。二是通过实施该行政许可,可以引导公共建筑装饰装修人、设计单位、施工企业、监理单位等各方主体规范工程发包等市场行为,认真履行工程质量和安全生产管理职责。三是通过发布施工许可信息,便于公众参与监督,促进装饰装修行业规范发展。

  就设定该行政许可听取和采纳意见的情况:10月17日听证会上,与会代表共提出21条意见,经研究,采纳了19条,未采纳的意见主要是建议增加施工合同备案、消防设计审查、银行出具的到位资金证明等条件,因与当前“放管服”改革精神不相适应,故未予采纳。

  (七)关于行政强制措施

  依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定,条例草案第三十条设定了“查封施工现场,扣押违法施工的设备、工具和建筑材料等行政强制措施”。设定该行政强制措施的必要性,一是突破禁止性规定的装饰装修行为,其性质具有危险性,不采取相应的行政强制措施不足以制止违法行为;二是不设定此行政强制措施,则条例草案第二十条规定的在装饰装修活动中的禁止性行为规范得不到有力实施;三是对需要立即排除危险的违法装饰装修行为,若不采取相应的行政强制措施,则造成的损失可能进一步扩大,导致更加严重的财产损失甚至公共安全事故。

  关于该行政强制措施实施后可能产生的影响:此条款虽然扩大了政府权力,限制了危险行为人的权利,存在程序性滥诉的风险,但此条款属于威慑性条款,实施强制措施的几率较小,而且所采取的强制措施也只是查封施工现场,扣押违法施工的设备、工具和建筑材料等,以制止违法行为、维护公共安全或者相邻人人身财产安全为目的,不影响行政相对人的财产所有权,对社会和他人也不会产生消极的不良影响。

  就设定该行政强制措施听取和采纳意见的情况:10月17日听证会上,与会代表共提出18条意见,经研究,均予以采纳。

  (八)关于法律责任

  条例草案第三十一条到第三十五条设定法律责任。根据立法目的、相关制度的设定,对上位法已有明确规定且具备可操作性的措施不作重复规定,对上位法尚未明确规定的,结合立法权限,针对违法装饰装修行为设定了相应的行政处罚。另外,条例草案设定的部分行为规范,相关的法律法规对其法律责任已有明确的规定,故设定了第三十六条。

  以上说明和条例草案,请予以审议。

 

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